Председателю Комитета ГД

по труду, социальной политике

и делам ветеранов

Исаеву А.К.

Уважаемый Андрей Константинович,

на 16 октября назначено первое чтение проекта ФЗ о Специальной оценке условий труда (№ 337970-6), который был разработан в рамках реализации Федерального закона от 3 декабря 2012 года № 243-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного пенсионного страхования».

Начиная с 1 января 2013 года установлены дополнительные тарифы страховых взносов в Пенсионный фонд РФ для страхователей, использующих труд наемных рабочих, чьи профессии, предусмотрены Списками № 1 и № 2 производств, работ, профессий, должностей и показателей, дающих право на льготное пенсионное обеспечение.

В связи с важностью данного законопроекта для всего работающего населения страны, я  решила обратиться к Вам с изложением позиции части профессионального сообщества.

Национальная ассоциация центров охраны труда (НАЦОТ) и Сообщество экспертов  по вопросам охраны труда (СОЭТ) провели построчный анализ законопроекта (см. приложение на 85 листах)

Если говорить коротко, то законопроект и пакет проектов подзаконных актов к нему, подготовленных Министерством труда и социальной защиты РФ, направлены на замену процедуры аттестации рабочих мест по условиям труда (приказ МЗСР № 342н), которой занимались организации аккредитованные в уведомительном порядке  (приказ МЗСР № 205н) и внесенные в реестр организаций, аккредитованных на право оказывать услуги в области охраны труда на, более современную процедуру специальной оценки условий труда.

Вводятся новые процедуры: идентификация и декларация, которые направлены на экономию средств работодателей. Однако, идентификация факторов воздействия без проведения инструментальных измерений, как предлагают разработчики проекта ФЗ, - это непонятная процедура, которую не достаточно точно описали в проекте ФЗ и проектах подзаконных актов, т.к. получается, что, не используя приборов и не сравнивая с нормами принятыми у нас в стране, эксперт или профсоюзный инспектор, полагаясь исключительно на свой жизненный опыт и личные ощущения, совместно с работодателем должны будут определить наличие или отсутствие вредных факторов воздействия и соответствия или несоответствия нормам. Что в принципе не может быть достоверным и подтвержденным выводом.

Профессиональное сообщество предлагало провести единожды 100% специальную оценку рабочих мест в стране, а по результатам проведенной СОУТ задекларировать рабочие места, соответствующие нормам, и не возвращаться к проведению СОУТ на этих рабочих местах по истечению 5 лет.

Однако, это предложение не нашло отклика у разработчиков проекта ФЗ и подзаконных актов к нему. Якобы, нагрузка на бизнес, к которой стремились разработчики, не уменьшится. На наш взгляд интересы бизнесы в данном случае не должны ставиться во главу угла, т.к. вопрос касается, в том числе, рабочих, чьи профессии, предусмотрены Списками № 1 и № 2 производств, работ, профессий, должностей и показателей, дающих право на льготное пенсионное обеспечение.

В связке с этим вопросам нужно рассматривать вопрос проведения экспертизы качества проведенной СОУТ. Минруд планирует ввести платную экспертизу по заявлению работника, работодателя, государственной инспекции по труду и т.д. Однако, в проекте подзаконного акта о проведении экспертизы не определен, а лишь обозначенный так называемый «уполномоченный орган». Складывается впечатление, что в этой сфере готовится «сюрприз»…

Вопрос о платности экспертизы (вместо существующей сейчас беслпатной) – ключевой. Будет ли эта процедура доступной для работника? Есть ли вообще в стране организация, которой будет по силам справиться с работой во всех регионах страны?

На сегодняшний день действующий механизм осуществления Государственной экспертизы условий труда (далее ГЭУТ) это:

1. Возможность осуществлять Государственное управление охраной труда на уровне субъекта Российской Федерации. Через получение достоверной информации об условиях труда, для последующего анализа ситуации, в том числе и сравнительного, и выработки дальнейших конкретных предложений по их улучшению. Возможность оперативно реагировать через внесение соответствующих изменений в государственные программы улучшения условий и охраны труда в регионе.

2. Независимость принимаемых решений, от влияния сторон трудовых отношений. При прохождении государственной гражданской службы имеется отработанный механизм запретов и ограничений (предусмотрена различная ответственность за принятие (не принятие) решений, вплоть до уголовной). Поэтому возможность коррупции, лоббирования, чьих то интересов исключена, либо минимизирована.

Прозрачность всех действий обеспечивается принятыми административными регламентами по предоставлению государственных услуг, в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Данными документами пошагово регламентируются практически все действия государственного служащего.

3. Возможность досудебного урегулирования вопросов, связанных с условиями труда. При получении экспертного заключения по оценке качества материалов аттестации рабочих мест по условиям труда сторонами трудовых отношений снимаются многие разногласия, появляющиеся в ходе проведения аттестации.

4. Возможность осуществления надзорной деятельности более адресно (точно), так как надзорным органам нет необходимости проверять правильность проведения аттестации или собирать информацию о фактических условиях труда, особенно в спорных ситуациях, так как в экспертном заключении содержится обоснованная информация о выявленных, при их наличии, нарушениях трудового законодательства. И представителям надзорных органов достаточно воспользоваться уже имеющейся информацией (экспертным заключением) для принятия того или иного решения (действия).

5. Экспертное заключение, как результат деятельности ГЭУТ, помогает судебным органам в принятии порой очень непростых решений в области трудовых отношений.

Таким образом, учитывая вышесказанное, Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации предлагаем следующее:

- сохранить существующую систему ГЭУТ с возможностью её модернизации;

- подготовить и утвердить порядок проведения ГЭУТ (с пошаговыми инструкциями и правилами);

- внести соответствующие поправки в проекты Федеральных законов о специальной оценке условий труда, в части касающейся проведения ГЭУТ.

Предложения к последнему пункту:

1. Комментируемая статья – п/п б) пункта 14) статьи 10 проекта Федерального закона № 337978-6:

«б)          в части шестой:

в абзаце четвертом слово "организуют" заменить словом "координируют", слова "инструктажа по охране труда, стажировки на рабочем месте" исключить;

абзац пятый признать утратившим силу;»

Предложение:

В целях сохранения преемственности процедур, а также полноценного государственного управления охраной труда на уровне субъектов Российской Федерации, п/п б) пункта 14) статьи 10 проекта ФЗ изложить в следующей редакции:

«б)         в части шестой:

в абзаце четвертом слово "организуют" заменить словом "координируют", слова "инструктажа по охране труда, стажировки на рабочем месте" исключить;

абзац пятый изложить в следующей редакции:

«координируют проведение специальной оценки условий труда и декларирование соответствия условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда»;

дополнить часть шестую абзацем следующего содержания:

«организуют проведение на территории субъекта Российской Федерации в установленном порядке экспертизы качества специальной оценки условий труда».

Обоснование:

Проектируемые изменения ликвидируют ключевые элементы системы управления охраной труда на уровне субъектов Российской Федерации. При этом данные элементы не исключаются из трудового законодательства, а лишь претерпевают некоторые изменения. Так, например, аттестация рабочих мест по условиям труда преобразуется в специальную оценку условий труда, на смену сертификации организации работ по охране труда приходит процедура декларирования соответствия условий труда, а государственная экспертиза условий труда в целях оценки качества проведения аттестации рабочих мест по условиям труда преобразуется в экспертизу качества специальной оценки условий труда (статья 23 проекта Федерального закона «О специальной оценке условий труда).

В соответствии с пояснительной запиской, процедура специальной оценки условий труда вводится в законодательство Российской Федерации об охране труда как основной инструмент системы сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности.

Исключение из целей государственного управления охраной труда на уровне субъектов Российской Федерации вопросов, связанных с оценкой  условий труда работников, приведет к невозможности скоординировать действия по совершенствованию системы охраны труда работников на производстве, внедрению механизмов управления профессиональными рисками в системе управления охраной труда в организациях, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, реализации комплексных мероприятий по снижению  рисков несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, обеспечению благоприятных условий труда работников организаций, расположенных на территории субъекта Российской Федерации и т.д.

Необходимо отметить, что в  соответствии со статьей 216 ТК РФ, в целях государственного управления охраной труда органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда обеспечивают реализацию государственной политики в области охраны труда. В соответствии со статьей 210 ТК РФ, одним из основных направлений государственной политики в области охраны труда является координация в деятельности в области охраны труда. Так как координирующая функция уполномоченных федеральных органов исполнительной власти одна, это координация научно-исследовательской работы в области охраны труда (статья 216 ТК РФ), то все остальные вопросы по координации деятельности в области охраны труда (в том числе и специальная оценка условий труда) относятся, в том числе, к ведению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны.

2. Комментируемая статья – пункт 15) статьи 10 проекта Федерального закона № 337978-6:

«статью 216¹ признать утратившей силу».

Предложение.

Предлагаем внести соответствующие поправки в законодательство Российской Федерации об охране труда, которые реформируют существующий  институт государственной экспертизы условий труда для  целей специальной оценки условий труда (экспертиза качества специальной оценки условий труда).

предлагаемая редакция пункта 15) статьи 10 проекта ФЗ:

«15) в статье 216¹:

а) в части первой слова «уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти» заменить словами «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда»;

б) в части третьей:

абзац второй изложить в следующей редакции:

«качества специальной оценки условий труда;»;

абзац четвертый признать утратившим силу;».

Либо сохранить ст. 216¹ в прежнем виде до окончания переходного периода (2018 года).

Обоснование.

В основу проекта Федерального закона «О специальной оценке условий труда» (далее – ФЗ о СОУТ) заложена исключительно гигиеническая оценка, т.е. оценка уровня воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов на организм работника с учетом отклонений их фактических значений от гигиенических нормативов (статья 3 ФЗ о СОУТ). В отличие  от государственной экспертизы условий труда (далее – ГЭУТ), специальная оценка условий труда (далее – СОУТ) не рассматривает вопросы оценки факторов производственной среды, воздействие которых на работника может привести к его травме.

СОУТ ориентирована исключительно на  проведение оценки условий труда на рабочих местах с вредными и (или) опасными условиями труда. Как заявляют проектировщики ФЗ о СОУТ, новеллами законодательства Российской Федерации об охране труда станут нормы законопроекта, содержащие положения о декларировании соответствия условий труда, являющегося подтверждением работодателем соответствия условий труда на его рабочих местах государственным нормативным требованиям охраны труда. При этом в случае декларирования соответствия условий труда работодатель освобождается от необходимости проведения процедур по исследованию и измерению вредных и опасных факторов производственной среды и трудового процесса.

В отличие от СОУТ государственная экспертиза условий труда проводится не в целях оценки условий труда на рабочих местах, а в целях оценки фактических условий труда конкретных работников, при этом  для ГЭУТ  нет никакой разницы, включена ли должность (профессия, специальность) работника в соответствующие списки на досрочное пенсионное обеспечение, был ли занят работник во вредных и (или) опасных условиях труда. В частности,  ГЭУТ в целях оценки  фактических условий труда проводится, в том числе, в период, непосредственно предшествовавший несчастному случаю на производстве. Таким образом, ГЭУТ в целях оценки фактических условий труда конкретного работника персонифицирована (соотнесена с конкретным человеком, а не рабочим местом), рассматривает всю совокупность факторов производственной среды (включая травмирующие факторы) и не ограничена временными рамками, т.е. оценке подлежит любой период трудовой деятельности работника.

Например, СОУТ не сможет заменить ГЭУТ, проводимую на основании определений судебных органов в целях оценки фактических условий труда работника, если судебный орган будет интересовать условия труда работника до вступления в силу закона о СОУТ.

Статьей 28 ФЗ о СОУТ, предусмотрен переходный период до 31 декабря 2018г. Предусмотрено, что в  течение данного периода продолжат действовать материалы аттестации рабочих мест по условиям труда, а их результаты будут применяться для целей специальной оценки условий труда. Вместе с этим, принятие представленного проекта ФЗ приведет к возникновению пробела в правовом регулировании вопроса касающегося оценки качества аттестации рабочих мест (могут применяться до 2018г.), так как ГЭУТ будет ликвидирована, а вводимая экспертиза качества СОУТ не рассматривает вопросы качества аттестации рабочих мест.

Также необходимо отметить, что Минэкономразвития России в заключении от 29 июля 2013 г. об оценке регулирующего воздействия на проекты федеральных законов «О специальной оценке условий труда» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О специальной оценке условий труда» указало на избыточность проектируемой нормы по ликвидации ГЭУТ в связи с отсутствием обоснований относительно проектируемой отмены. Пояснительная записка, приложенная к проекту ФЗ, также не содержит каких-либо пояснений или обоснований по вопросу ликвидации ГЭУТ.

3. Комментируемая статья – статья 23 проекта Федерального закона № 337970-6:

«1. Экспертиза качества специальной оценки условий труда проводится в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда:

1) по представлению федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, или его территориальных органов, в связи с проводимыми мероприятиями по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований настоящего Федерального закона;

2) по запросам работников, профессиональных союзов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов, работодателей, их объединений.

2. Про ведение экспертизы качества специальной оценки условий труда по основанию, указанному в пункте 2 части 1 настоящей статьи, осуществляется на платной основе за счет средств заявителя, за исключением случаев, предусмотренных статьей 27 настоящего Федерального закона.»

Предложение.

Заменить текст статьи 23 проекта ФЗ на новый следующего содержания.

Статья 23.  Оценка качества проведения специальной оценки условий труда  осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда, на основании определений судебных органов, обращений органов исполнительной власти, работодателей, объединений работодателей, работников, профессиональных союзов, их объединений, иных уполномоченных работниками представительных органов, органов Фонда социального страхования Российской Федерации.

В случае, если заявителем является работник, то оценка качества проведения специальной оценки условий труда проводится в отношении условий труда на его рабочем месте (рабочих местах).

При проведении оценки качества проведения специальной оценки условий труда дополнительно проверяется правильность предоставления работникам компенсаций в случае выявления на их рабочих местах вредных и (или) опасных условий труда по результатам специальной оценки условий труда.

Оценка качества проведения специальной оценки условий труда является бесплатной для заявителя. Заявитель имеет право:

получать из органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области охраны труда, уполномоченного на проведение оценки качества проведения специальной оценки условий труда,  и от должностного лица указанного органа исполнительной власти, в должностные обязанности которого входит проведение указанной оценки (государственного эксперта), разъяснения по порядку проведения указанной оценки;

обращаться в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области охраны труда, уполномоченный на проведение оценки качества проведения специальной оценки условий труда, и к государственному эксперту с требованием устранения нарушений процедуры экспертной оценки;

представлять пояснения, замечания, предложения по вопросам, связанным с проведением экспертной оценки.

Порядок проведения оценки качества специальной оценки условий труда разрабатывается и утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда.

Либо внести уточнение в проект федерального закона 337970-6, о том, что экспертиза качества специальной оценки условий труда проводится в рамках государственной экспертизы условий труда.

Законопроектом вводится институт экспертов, которые должны получить в МТиСР РФ аттестат аккредитации. Введение персональной ответственности за принятые решения – момент положительный и приветствуется профессиональным сообществом. Однако, нет никакой понятной и объяснимой мотивации к количественному и качественному составу экспертов в организации, занимающейся СОУТ. Почему именно 5 экспертов должны работать в каждой организации (не менее)? Почему одним из экспертов должен быть врач-гигиенист? В проекте ФЗ о СОУТ нет места для того, чтобы понять мотив МТиСР. Мы ждали появления проекта Методики проведения СОУТ. Официально опубликованной версии Методики нет, но мы смогли ознакомиться с проектом. В проекте Методики не описано ни одной процедуры, которая бы предполагала обязательное базовое образование врача гигиениста… Не понятно каким образом Министерство, претендующие на ведение реестра экспертов, как и на ведение реестра организаций, занимающихся СОУТ, будет осуществлять контроль за деятельностью физических лиц (экспертов) и юридических лиц (организаций, занимающихся СОУТ). Ведь министерские попытки контролировать качество проводимой аттестации рабочих мест с 2010 года и по сей день не увенчались успехом! Сама уведомительная аккредитация по приказу МЗСР № 205н стала причиной того, что в реестр Министерства «просочились» и те организации, которые только и сделали, что уведомили о соответствии требованиям приказа 205н. Проверить и отсеять недобросовестных поставщиков услуг по проведению АРМ ни МЗСР, ни потом МТиСР не смогли… В результате процедура АРМ была дискредитирована… Если продолжать движение в этом направлении: ведение реестров без осуществления контроля за качеством оказания услуг – судьба СОУТ будет аналогичной.

На наш взгляд, если вести реестры физических и юридических лиц, то делать это нужно в Едином федеральном органе по аккредитации (Росаккредитации), а Министерство может в этом процессе участвовать через Соглашение о взаимодействии с Росаккредитацией.

Количество обязательных экспертов СОУТ должно напрямую зависеть от объемов работ в организации, занимающейся СОУТ. Квалификационные требования к экспертам должны определяться только конкретно выполняемыми работами, которые описаны в проекте Методики (а там ни одной процедуры, которая бы требовала наличия Врача-гигиениста). Думается и разработчики проекта ФЗ не очень четко понимают чего они хотят от экспертов – в одном варианте проекта ФЗ было требование о наличии у экспертов высшего технического образования, потом появилась версия – наличие высшего, но один из пяти экспертов обязательно должен быть специалистов по радиологи или врачом, теперь вот – обязательно одного из пяти врача-гигиениста.

От себя замечу, что даже эксперты по аккредитации в Росаккредитации могут быть со средне-техническим образованием и обязательным трехлетним стажем работы по профилю или с высшим образованием.

МТиСР прописывает требования к экспертам СОУТ жестче, чем Федеральная служба по аккредитации к экспертам по аккредитации!

И последнее.

К вопросу о требованиях к экспертным организациям.

В статье 19 проекта ФЗ о СОУТ, говорящей об обязательных требованиях к организациям, занимающимся СОУТ, есть отсылка к статье 13, где приведен список факторов воздействия на которые должна быть аккредитована испытательная лаборатория в составе организации, а именно:

3. Испытательная лаборатория (центр) осуществляет исследования (испытания) и измерения следующих факторов производственной среды и трудового процесса:

1) температура воздуха;

2) относительная влажность воздуха;

3) скорость движения воздуха;

4) интенсивность и экспозиционная доза инфракрасного излучения;

5) напряженность переменного электрического поля (промышленная частота 50 Гц);

6) напряженность переменного магнитного поля (промышленная частота 50 Гц);

7) напряженность переменного электрического поля электромагнитных излучений радиочастотного диапазона;

8) напряженность переменного магнитного поля электромагнитных излучений радиочастотного диапазона;

9) напряженность электростатического и постоянного магнитного полей;

10) интенсивность источников ультрафиолетового излучения в диапазонах длин волн 200 - 400 нм;

11) энергетическая освещенность в диапазонах длин волн УФ-А
(л = 400 -315 нм), УФ-В (л = 315 - 280 нм), УФ-С (л = 280 - 200 нм);

12) энергетическая экспозиция нейтронного лазерного излучения;

13) мощность амбиентного эквивалента дозы рентгеновского, гамма- и нейтронного излучений;

14) поверхностное радиоактивное загрязнение производственных помещений, элементов производственного оборудования, средств индивидуальной защиты и кожных покровов работников;

15) уровень звука;

16) общий уровень звукового давления инфразвука;

17) ультразвук воздушный;

18) локальная и общая вибрация;

19) освещенность рабочей поверхности;

20) концентрация вредных веществ в воздухе рабочей зоны и на кожных покровах работника;

21) массовая концентрация аэрозолей в пробах воздуха рабочей зоны;

22) тяжесть трудового процесса (длина пути перемещения груза, мышечное усилие, масса перемещаемых грузов, угол наклона корпуса тела работника и количество наклонов за рабочую смену, время удержания груза, количество стереотипных рабочих движений);

23) напряженность трудового процесса, включая напряженность трудового процесса работников, трудовая функция которых заключается в диспетчеризации производственных процессов (длительность сосредоточенного наблюдения, плотность сигналов (световых, звуковых) и сообщений в единицу времени, число производственных объектов одновременного наблюдения, нагрузка на слуховой анализатор, время активного наблюдения за ходом производственного процесса),
в обслуживании производственных процессов конвейерного типа (продолжительность выполнения единичной операции, число элементов (приемов), необходимых для реализации единичной операции), длительность работы с оптическими приборами, нагрузка на голосовой аппарат;

24) биологические факторы.

Особое внимание обращаю на подпункт 12. энергетическая экспозиция нейтронного лазерного излучения. Специалисты утверждают, что такого излучения не существует, т.к. лазерное излучение – оптический диапазон, а нейтронное относится к ионизирующим излучениям…

Избыточны также требования по аккредитации по следующим подпунктам

13) мощность амбиентного эквивалента дозы рентгеновского, гамма- и нейтронного излучений;

14) поверхностное радиоактивное загрязнение производственных помещений, элементов производственного оборудования, средств индивидуальной защиты и кожных покровов работников;

Что вызывает недоумение в связи с публикацией проекта Постановления Правительства «Об утверждении Перечня рабочих мест в организациях, осуществляющих отдельные виды деятельности, на которых специальная оценка условий труда проводится с учетом особенностей», в п. 6 которого зафиксированы рабочие места работников, занятых эксплуатацией и обслуживанием ядерных установок и применяющих средства индивидуальной защиты от ионизирующих излучений.

Аналогично и с подпунктом 24 ст. 13 п. 3 проекта ФЗ о специальной оценке (биологические факторы, а именно: микроорганизмы-продуценты, живые клетки и споры, содержащиеся в бактериальных препаратах, патогенные микроорганизмы - возбудители инфекционных заболеваний).

Возвращаясь к проекту Постановления Правительства «Об утверждении Перечня рабочих мест в организациях, осуществляющих отдельные виды деятельности, на которых специальная оценка условий труда проводится с учетом особенностей», обращаю внимание на п. 3. Рабочие места, на которых требуется обеспечение особых параметров бактериологической среды.

Иными словами, в проекте ФЗ (ст.13 п. 3) перечисляются в качестве обязательных требования к аккредитации на определенные факторы воздействия. Которые требуют значительных дополнительных средств от организаций, занимающихся оценкой условий труда, но проведение СОУТ на рабочих местах с такими факторами, уже выводится в разряд «особенных», а возможно и не подлежащих оценке, т.к. они будут связаны с опасностью для здоровья и самой жизни оценщиков.

Заведомо избыточные требования к организациям, претендующим на право проведения специальной оценки условий труда, говорят либо о слабой подготовке вопроса, либо о намерении искусственного ограничения круга участников рынка оказания услуг.

В целом новации в проекте ФЗ о специальной оценке условий труда, в виде идентификации факторов воздействия (без проведения инструментальных измерений независимыми оценщиками) в купе с отменой государственной экспертизы качества – ничего хорошего человеку труда не сулит.